来源： 人民日报

实施面积由2016年的616万亩增至2022年的6926万亩，实施省份由9个增至24个
轮作休耕 藏粮于地

引子

“田休耕，也增收。”种了半辈子庄稼的河北省永清县刘街乡李家口村村民叶广宽，2019年响应国家季节性休耕政策停种冬小麦，次年玉米亩均产量提高了约50公斤，加上每亩500元的休耕补助，一年亩均纯收益达600元左右，比休耕前提高了约200元。

河北是典型的资源型缺水省份，地下水长期超采，形成全国最大的地下水漏斗区。作为农业大省，河北小麦种植面积在3300万亩左右，农业用水占经济社会用水总量半数以上。实施一季（小麦）休耕、一季（玉米）种植后，平均每亩减少用水150立方米。目前，河北省有200万亩耕地实行季节性休耕，年减少开采地下水3亿立方米。

在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署，目的是促进耕地休养生息和农业可持续发展。

2015年11月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中指出：“实行耕地轮作休耕制度，国家可以根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。”

2016年6月，原农业部、财政部等联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，提出“坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提”，率先在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点，在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化地区开展休耕试点。试点以来，轮作休耕实施面积由2016年的616万亩增至2022年的6926万亩，实施省份由9个增至24个。

党的二十大报告提出，“健全耕地休耕轮作制度”。

前不久，记者走进河北、黑龙江、江苏、云南等轮作休耕试点省份，看各地如何在耕种强度上做减法、在质量效益上做乘法，转变农业生产方式，让经济效益与生态效应同频共振。

为何开展轮作休耕？

让负重的耕地歇一歇、透支的土壤喘口气，累计实施轮作休耕超过1亿亩次

“一场透雨，苕子就能蹿起一片，绿油油盖住农田。”暮冬时节，站在云南省砚山县平远镇马鞍山村村头的一处大田边，云南二十三度高原特色农业发展有限公司执行董事任文林告诉记者，苕子是专为冬季休耕种植的特色品种，能够增加土壤有机物含量，恢复土壤微生物群落，提升土壤抗病虫害能力。

跟随任文林的脚步，记者跨入地里，脚下的褐色泥土松软厚实，一些苕子嫩苗已破土而出，空气中氤氲着淡淡幽香。

很多人想不到，眼前这片充满生机的土地，曾是一片石漠化土地。任文林说，过去，这片耕地地块破碎、耕作层浅薄、有机质含量低，往往是“春耕一大坡，秋收几小箩”。

砚山县是云南省石漠化最严重的县之一，水土流失严重，石漠化面积达857平方公里，占全县面积近1/4。

农业资源环境的压力持续加大，并非只是砚山县一地的情况。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。

2016年起，我国在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点。2018年2月，原农业部举行耕地轮作休耕制度试点有关情况新闻发布会，种植业管理司负责人在会上介绍：“轮作主要是实行玉米大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮、养地培肥作用，实现种地养地结合、农业可持续发展。休耕就是减少耕地水资源利用，使耕地得到休养生息，同时加以治理，确保急用之时耕地用得上、粮食产得出。”

2016年9月，砚山县被云南省确定为耕地休耕试点县，首批休耕1万亩。“休耕地里种上苕子等绿肥作物，不浇水、不施肥、不打药，长成后直接翻耕入田，改善土壤结构。”砚山县土壤肥料工作站站长沈德超说。

在马鞍山村这片土地上，村民们以往每年种一季玉米、一季杂粮或蔬菜。随着石漠化生态修复项目推进，2021年起，云南二十三度高原特色农业发展有限公司在马鞍山村流转了1万亩土地，实施冬季休耕，仅种一季水稻，目前亩产量达600公斤以上。“休耕后虽减少了一季收成，但管护投入相应下降，纯收益变化不大，关键是地力越来越肥。”任文林说，“想要地养人，人得先养地，要让负重的耕地歇一歇、透支的土壤喘口气。”

践行绿色发展理念，升级传统耕作模式，耕地轮作休耕制度的实施，推动增产导向转为提质导向，形成了耕地用养结合的种植方式。

“以前大伙儿不认换茬，只认黄豆卖价高。”黑龙江省海伦市四大坊农产品种植专业合作社理事长王艳菊说，海伦的黄豆贵，农户追着价格跑，一茬一茬种黄豆，长期的单一种植导致化肥用得越来越多，地力越种越贫，病害越来越频，“黑土地变成了跑水、跑土、跑肥的‘三跑田’。”

2017年，王艳菊所在的众福村部分耕地被纳入轮作试点。轮作有啥好处？当年秋天，在海伦市农技推广中心组织下，王艳菊走进市里的农业示范园区参观，试验田一分为二，一侧重茬，一侧换茬。王艳菊拨开黑土，上下打量，只见换茬区的大豆根系更发达，籽粒更饱满。听着专家的技术讲解，他决定拿出800亩地，来年尝试轮作玉米。

一年玉米，一年大豆，两年过去，见到王艳菊地里换茬后的大豆长势喜人，不少村民前来“取经”。“轮作5年来，大豆和玉米的亩产量都涨了两成，化肥使用量却少了两成。过去常见的大豆菌核病、紫斑病也少了。”按着计算器，翻开农情档案，王艳菊难掩喜色。2022年，众福村轮作面积达2400亩，同比增长20%，粮食总产量同比增长24%。

“通过轮作休耕、秸秆还田、深翻深松等综合施策，全省轮作休耕试点区耕地耕作层平均厚度增加22.8%，达到28.4厘米。这样的土壤，更能保墒、保肥。”黑龙江省农业农村厅种植业管理处副处长郭家勇说。

2021年4月，联合国粮农组织主办的线上全球土壤生物多样性研讨会召开，农业农村部部长唐仁健应邀为开幕式作视频致辞时表示，中国政府高度重视土壤生物多样性保护，近年来采取一系列有力措施，着力提升土壤质量和活力。累计实施休耕轮作超过1亿亩次，让土壤得到休养生息。

如何实施轮作休耕？

充分考虑主要农产品均衡供应、库存现状、结构调整等因素，合理确定轮作改种作物和休耕的重点品种

寒风凛冽，雪盖四野，冬日的黑龙江省北大荒农垦集团有限公司九三分公司荣军农场四区轮作示范区银装素裹。几个月前，这片土地上还是满目缤纷的麦穗黄、玉米翠、高粱红、豆花紫……

“集中连片推进，分区分类施策，我们因地制宜探索出多元化的轮作模式，确保作物均衡增产、增效。”荣军农场有限公司党委书记、董事长翟杰介绍，2022年，农场四区轮作示范区的粮食总产量同比增长35.7%。

“考虑到市场供需等，农场每年各轮作作物的种植面积都有变化。”翟杰说，“为响应国家大豆和油料产能提升工程的实施，今年农场计划种植大豆13.7万亩，占农场耕地面积一半以上；同时，为适应下游厂商需求量的扩大，今年计划种植高粱1.5万亩，同比增长25%。”

北大荒农垦集团有限公司九三分公司总经理张宏雷介绍，依据区域优势和作物布局，北大荒集团以玉米和大豆轮作为主，与杂粮杂豆、饲草、油料作物等轮作为辅，轮作面积达80%以上。

如何确定每年的轮作作物？各农场既因应政府引导和市场需要制定任务，也结合各个地块农事档案，科学分解调整任务。“我们充分考虑地块种植历史，尽量实行豆科与玉米、高粱等禾本科农作物的跨科属轮作。”张宏雷说。

打开九三分公司鹤山农场电脑上储存的1—4—2号地块档案，近些年来这块地从春播、夏管到秋收的每一次农事活动一目了然。“哪年种了啥、啥时候喷了什么药、进行了深翻或是耙地，都记录在册。”鹤山农场第一管理区种植户何玉龙介绍，这块地上来年适合种什么，这些记录都是其科学依据，“比如前茬玉米地用过的一些肥料，有利于来年的大豆生产，我们就会倾向于在该地块轮作大豆。”

推广玉米—马铃薯—大豆的“三三轮作”，以及玉米—大豆、高粱—大豆、马铃薯—大豆的“二二轮作”……“近年来，我们持续优化种植结构，初步建立了符合公司实际的合理轮作制度，既保护了黑土地，又提升了农产品产能与品质。”张宏雷说。

“针对国内大豆及油料作物缺口较大的情况，重点在东北、黄淮海地区开展玉米与大豆及油料作物轮作，近年来带动大豆面积增加3000多万亩、花生面积增加300多万亩。”2021年7月，农业农村部种植业管理司在农业农村部网站发布的一则信息显示，黑龙江在轮作试点中形成了以玉米与大豆轮作为主，与杂粮、薯类等轮作为辅的“一主多辅”轮作模式，已为广大农民所接受。

多的减下来、缺的补上来、优的增起来，各试点地区充分考虑主要农产品均衡供应、库存现状、结构调整等因素，合理确定轮作改种作物和休耕的重点品种。

步入绿意盎然的江苏省南京市高淳区东坝街道下坝村油菜种植基地，一垄垄油菜叶绿茎壮、长势喜人。禾田越光农业种植专业合作社负责人魏清蹲在地里，双手扒开一棵油菜，顺势掐下菜薹，掰了一截递给记者，“尝尝，生吃像脆萝卜一样爽口，炒菜口感更好。”魏清说，今年春节期间，油菜薹售价为每斤10元，亩均纯收益达1250元以上。

魏清告诉记者，脚下这片土地以往每年分别种植一季水稻和一季小麦，两个禾本科作物连种，土壤肥力负担重，每亩水稻得施100斤肥；小麦因被水稻“抢肥”，产量较低，收获期还易遇到高温降雨，诱发赤霉病，影响品质。

2016年，江苏开展省级轮作休耕制度试点，在秋冬季作物生产效益低、生态退化等情况明显的区域，推行轮作换茬、冬耕晒垡、休耕培肥等方式。同年，魏清将自己流转的290亩地全部改为一季种植水稻一季种植绿肥，每亩获得补助200元。

2018年，江苏省被确定为全国耕地轮作休耕制度试点省份，南京市进一步优化轮作模式，将稻肥轮作转变为稻油轮作，从养地为主转向养地用地相结合：油菜落叶落花能够肥田，油菜籽可以榨油。2020年，魏清在农技部门指导下种植了油蔬两用油菜。

“施肥量降低了，大米品质提高了。”魏清介绍，大米的蛋白质含量在8%至10%较为合适，含量越高、口感越差，合作社试点实施稻肥、稻油轮作模式后，亩均施肥量从过去的100斤下降至目前的60斤，每百克大米蛋白质含量从11克下降至8.2克左右，米价则从每斤3.5元涨到8元以上，“稻油轮作每年每亩纯收益近3000元。”

以稻油轮作为契机，南京市持续扩大冬油菜种植面积，2020年达30万亩左右，实现10年来的首次冬油菜种植面积恢复性增长。2016年以来，南京各级财政资金投入近3亿元，完成耕地轮作休耕面积137万亩以上，实施区域耕地土壤有机质含量平均提高1%左右。

“稻油轮作是江苏轮作制度试点的主要模式。2022年秋播，江苏继续重点推行稻油轮作，助推油菜恢复至300万亩以上。”江苏省农业技术推广总站站长管永祥介绍，“此外，江苏因地制宜，与耕地质量提升、农业生态环境保护、种植结构优化调整、优质稻米产业发展相结合，探索出多种轮作模式。”

2018年2月，原农业部就耕地轮作休耕制度试点有关情况举行新闻发布会，相关负责人在会上介绍，轮作休耕试点的技术模式成熟适用，生态效应初步显现，主要体现在两个方面：一是生产与生态相协调。冷凉区建立了“三三轮作”模式，重金属污染区和生态严重退化地区建立了“控害养地培肥”模式，地下水漏斗区建立了“一季雨养一季休耕”模式；一是适区与适种相一致。选择豆科、茄科、禾本科等养分利用互补、病虫发生规律不同的作物进行搭配，提高光温水利用效率，减少病虫危害损失。吉林东部山区轮作大豆后，化肥使用量减少30%以上、农药使用量减少50%左右。

怎样保障农民收益？

实行保基本、重实效的补助发放制度，中央财政补助资金落实到县乡、兑现到农户

“每年少种一季麦子，每亩增收200元。”河北省永清县刘街乡李家口村村民叶广宽扳着手指算起了账。季节性休耕试点前，小麦、玉米轮着种，刨去成本，每年亩均纯收益400元左右；小麦休耕后，玉米亩均产量提高约50公斤，加上休耕补助每亩地500元，每年亩均纯收益达600元左右。

“现在大家打心眼里觉得休耕政策好，不像几年前刚试点推广时还有些犹豫。”叶广宽笑着说，老一辈人都有“人懒地荒”的观念，若是谁家田里长了草，准得被街坊四邻笑话，因此村干部上门动员季节性休耕试点之初，很多乡亲惊讶之余心里普遍犯嘀咕，“休了耕，咋够吃”“地荒了，心也慌”……

《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》中的话给李家口村的干部群众送来“定心丸”：“我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞‘一刀切’。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。”

一户一户人家跑，一块一块土地看，李家口村村干部上门讲政策、做工作，既算收入账，也算生态账：河北位于全国最大的地下水漏斗区，人均水资源量远低于全国平均值，冬小麦种植需要抽取地下水灌溉。把小麦、玉米一年两熟改为早播玉米一年一熟，实现一季（小麦）休耕、一季（玉米）种植，则亩均可减少用水150立方米。

“土地是农民赖以生存的根本保障。要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少。”2016年6月，原农业部负责同志对《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》进行解读时介绍，中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。

按照《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》确定的补助标准，轮作试点每年每亩补助150元，河北地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，贵州和云南两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元……为了保证参与耕地轮作休耕制度试点的农民不吃亏、有积极性，财政部在实施中不断完善轮作休耕补助政策。

算清休耕的收入账、生态账，身为宽乐种养殖农民专业合作社理事长的叶广宽动了心，于2019年冬季起在合作社流转的土地上实行季节性休耕。“季节性休耕地块每3年轮换一次。2019年至2021年，我们合作社共流转耕地9000余亩，其中6000余亩实行季节性休耕。”叶广宽说，2022年冬季，合作社有1000亩耕地实行季节性休耕，连片分布在李家口村周边。

走进李家口村村部大院，布告栏上张贴着季节性休耕公示表，各家各户休耕面积和补助金额一目了然。“补助款直补到户，乡亲们安心休耕不吃亏。”永清县农业农村局局长岳云波说，休耕补助所需资金结合中央财政地下水超采综合治理补助资金统筹安排。按照先实施后补助、先公示后兑现的程序进行，验收合格后，通过“一折通”或“一卡通”兑现到实施季节性休耕的合作社或农户。

“试点县要建立县统筹、乡监管、村落实的轮作休耕监督机制”“建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度”……岳云波对《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》提出的要求熟稔于心。他介绍：“永清县着力强化完善公示等制度，确保休耕补助资金精准发放，最大化发挥资金的激励效应。”

据农业农村部网站发布的信息，耕地轮作休耕制度试点实施6年多来，中央财政不断加大扶持力度，轮作休耕实施规模逐年增加。实施面积由2016年的616万亩增至2022年的6926万亩，补助资金由14.36亿元增至111.45亿元，实施省份由9个增至24个。随着轮作休耕制度的深入实施，必将有力促进我国粮食生产高质量发展。